SONUÇ
Borçlanma, devletin kamu hizmetlerini finanse etmek için kullandığı önemli kamu finansman araçlardan biridir. Bir kamu finansman aracı olarak, zamanla vergi gibi olağan bir gelir kaynağı haline gelmiştir. Kamu finansman araçlarının dengeli bir şekilde kullanılması, gelişmekte olan ülkelerde, gelişmiş ülkelerden daha hızlı iktisadî büyümeyi sağlamak için, daha fazla önem verilmesi gereken bir konudur. Devlet borçlanmasıyla sunulan mal ve hizmetlerin, bedelinin o ekonomide üretilmesi gerekir. Borçlanmanın kamu finansmanında olağan bir yol olarak kullanılması, aşırı boyutlara varıyorsa, özel ve kamusal ekonomi, borçlanma sonucu yararlandığı mal ve hizmetlerin karşılığını üretmede zorlanabilir. O zaman ekonomik istikrarsızlık etkileri güç kazanır. Devlet, topluma gerçek fayda sağlamak amacıyla borçlanabilir. Her ülkede, zamana ve şartlara göre, devletin borçlanma nedenlerinin bu amaca uygunluğunu değerlendirebiliriz. Devlet borçlarını sınıflandırabilir ve her bir borçlanma türünün, topluma fayda sağlama amacına ne derece hizmet ettiğini inceleyebiliriz. Kamu borcunun iktisadî etkileri hakkında, yine bu yaklaşımla genel olarak karar verebiliriz. Fakat kamu borcu konusunda, her ülke için geçerli, kesin bir yargıya varılması mümkün değildir. Klasik, neoklasik ve yeni klasik iktisadın borçlanmaya pek sıcak bakmadığı ifade edilmiştir. Bu yaklaşımlara göre kamu borcu, sermayenin gelişmesini yavaşlatması riski yüzünden zararlıdır. Özel kesimden çekilen kaynakların verimli yatırımlarda kullanılması ihtimali çok zayıftır. Borçlanma sadece para miktarını değiştirdiği için istikrarsızlık etkileri ortaya çıkmaz, aynı zamanda borçlanma sonrasında halkın likidite tercihleri değişirse de istikrarsızlık görülebilir. Borçlanma ile ortaya çıkacak vergi yükü, gelecek nesillere aktarılır ve tasarruf oranındaki düşüş, kısa dönemde tüketim düzeyinde bir artışa, uzun dönemde ise nüfus başına nispî tüketim azalmasına neden olabilir. Günümüzde yeni klasik iktisat okulu, daha fazla istihdam ve büyüme hayaliyle, Keynesyen iktisadın enflasyon riski taşıyan büyük bütçe açıkları ve yüksek oranlı parasal genişlemede ısrar etmesini yanlış bulur. Bütçe politikasının ekonomik faaliyetleri dengeleyici bir şekilde kullanılmasını, bu denge çarkı kuramının vergiler yönünde değil, sadece bütçenin harcamalar yönünde işletilmesini eleştirir. Keynesyen iktisadın, kamu harcamalarının çoğaltan ve çarpan etkileri üzerine yaptığı analizlerin yanlışlığını vurgular. “Ricardo-Barro Denklik Hipotezi”, borç yükünün gelecek nesillere yansıyıp yansımadığını ve bu anlamda zararlı olup olmadığını değerlendirmek amacıyla iktisat teorisinde birçok kez incelenmiştir. Borçlanma ile verginin ekonomik etkileri açısından aynı olduğu durumu ifade eden malî etkinsizliğin, bir ekonomide hangi şartlar altında geçerli olabileceğini ülke örnekleriyle test eden çalışmalar yayınlanmıştır. İktisat teorisinde varılan sonuç, malî etkinsizlik için borcun reel değişkenleri etkilememesi, yani, borcun parasallaştırılmamasının gerekli olduğudur. Ama buna rağmen, -borç parasallaştırılsa bile- ekonomide monetarist modellere uygun bir yapı varsa ve geçici açıklar söz konusuysa, borç etkisizliği yine kuvvetli bir ihtimaldir. Sürekli borçlanma eninde sonunda, borcun parasallaştırılmasıyla sonuçlanacaktır. Monetarist modellere uygun mekanizmalar, -belki dönemsel olarak- tekrar işlemeye başlayacak, borç reel değerleri etkilemeyecek düzeye çekildiğinde, zayıf sürdürülebilirlik koşuluyla istikrarsızlık etkilerinin devamı mümkün olabilecektir. Malî etkinsizlikten sapma anlamına gelebilecek durumların daha yakından incelenmesi sayesinde, borçlanmanın ne zaman ve nasıl, hangi şartlarda bir iktisat politikası aracı olarak kullanılabileceği sorusu, iktisat teorisyenleri tarafından her geçen gün daha net cevaplanmaya çalışılmaktadır. Enflasyon ile bütçe açıkları ilişkisini test eden iktisat literatürü hâlâ çok karışıktır. Fakat genel kabul gören görüş, bu iki değişken arasında mutlaka birebir ilişki olamayacağı, (ilişki olsa bile birebir değil son derece karmaşık bir ilişkinin olabileceği) görüşüdür. Enflasyon gibi çok karmaşık bir olgunun nedeni, sadece bütçe açıklarına indirgenememektedir. Eğer açıklar, faiz oranlarını arttırıcı etkiye sahipse ve bu etkiyi hafifletmek için parasal tabanın artmasına göz yumuluyorsa borçlanma, enflasyonist baskıya neden olabilir. Ayrıca ulusal paraların aşırı değerlendiği ve ödemeler dengesinin açık verdiği durumlarda da uzun süreli bütçe açıkları, genellikle enflasyonist etkiler doğurur. Çünkü bu son durumda, yine faiz oranları çok yüksektir. Her iki durumda da iç borcun parasallaştırılması gerekmektedir. Büyüme oranı ile DİBS’lerin ortalama reel faiz oranı arasındaki ilişkiye dikkat çekilir. Reel faiz oranı büyüme oranının üzerindeyse, borç stoku her geçen yıl büyüyecektir. O nedenle bütçe açıkları, para basılarak finanse edilmelidir. Tersi söz konusuysa, Borç/GSMH oranı artırılmadan, sürekli borçlanmaya devam edebilmek mümkündür. Bütçe açıkları enflasyonist olabilir, fakat öbür taraftan enflasyonla borç stokunun reel değeri azaltılabiliyorsa, bütçe açıklarının enflasyonist etkileri, bu yolla hafifletilebiliyor demektir. Senyoraj teorisinde, enflasyonun bu amaçla kullanılabilmesi için, ya “beklenmeyen enflasyon” ya da “hiperenflasyon olması” gereklidir. Son dönemde, hızla globalleşen dünyada, iletişim ve haberleşme araçlarının böylesine yaygınlaştığı bir ortamda, “beklenmeyen enflasyonu” devam ettirebilmek artık iyice zorlaşmıştır. Beklenmeyen enflasyon politikaları başlangıçta başarılı gözükse bile, sonradan enflasyon beklentilerinde çok yüksek sıçramalara yol açacağından, yüksek enflasyonun iyice kronikleşmesine neden olacaktır. Borçlanma maliyetleri, yükselen risk primi yüzünden çok fazla artacaktır. Bugünkü iktisadî yaklaşımlar, enflasyon sorunu için alınacak hukuksal yapısal önlemlerin önünü tıkamamaktadır. Vergi reformu, özelleştirme, Merkez Bankası bağımsızlığı gibi alanlarda, hukuksal yapısal önlemler, malî disiplin için özellikle tavsiye edilir. İç borcun bir sınırının olması gerektiği söylenir. 1980’lerden başlayarak, yeni liberal akımların güç kazanmasıyla ve malî disiplin kavramının ön plana çıkmasıyla, pek çok ülkede borç yönetimleri, yeniden hukuksal ve yapısal düzenlemelere tâbi tutulmuşlardır. Borç yönetiminden sorumlu kurumların yetkilerinin sınırlandırılması, inisiyatif alanlarının daha iyi tanımlanması, bu düzenlemelerin en önemli özelliğidir. Günümüzde borç yönetimi kavramı, teknik, hukukî ve politika yönleri olan çok boyutlu bir kavramdır. Bu tezde iç borç yönetimi, malî disiplin kavramının kazandığı önem doğrultusunda incelenmiştir. İç borç yönetiminin, teknik, hukukî ve politika yönü itibariyle geçirdiği değişim, dikkate alınmıştır. İyi bir borç yönetiminin nasıl olması gerektiği sorusu, bu şekilde cevaplanmaya çalışılmıştır. Devlet borçlanmasında hukukî altyapının, zaman içinde iç borçlanmayı kolaylaştıracak şekilde değiştiği ve bu durumun, iç borç sorununun doğmasında önemli bir neden olduğu ifade edilmiştir. Hükümetlerin iç borçlanma konusundaki takdir yetkilerinin genişliği, borçlanma sınırının kesin olmayışı ve bütçe tartışmaları içinde borçlanmaya ilişkin tartışmaların kaybolup gitmesi yüzünden borçlanma denetiminin yetersiz kalması, önemli sorunlara yol açabilmektedir. Son dönemdeki reformların, iç borcun sınırlandırılmasına ve malî disipline yönelik olmasının nedenini, burada aramanın doğru olabileceği sonucuna ulaşılmıştır. İyi bir borç yönetiminin, borç alanla borç veren arasındaki hukuksal ilişkileri, alacaklıların menfaatlerini, malî disiplini sağlayacak şekilde düzenlemesi beklenir. Borç yönetimleri özellikle teknik borç yönetimi açısından nispeten daha güçlüdürler. Bağımsız hareket edebilirler. Fakat hükümetlere tanınan sınırları belli olamayan geniş borçlanma yetkileri, borç yönetimlerinin malî disiplin çabalarını aksatabilmektedir. Dünyada iç borç yönetimlerinde meydana gelen değişikliklerin, borç yönetimlerini bu yolda daha fazla güçlendirme ve malî disiplin için doğrudan hükümetleri harekete geçirme hedeflerine yöneldiği vurgulanmıştır. Sınırları iyi çizilmemiş borçlanma yetkisine sahip hükümetlerden gelen siyasî baskıların, borç yönetimlerinin iyi niyetli çabalarını boşa çıkartabileceğini görmek önemlidir. Bunu farkeden İngiltere, Belçika Yeni Zelanda, Şili gibi ülkelerde, malî reformların başarılı olduğu söylenmiştir. O yüzden iç borç sorununun önlenmesinde malî disiplinin doğru anlaşılmasının çok büyük bir önemi vardır. İkinci bölümün ikinci kısmı, malî disiplin, malî sorumluluk ve malî şeffaflık ilkelerinin nasıl anlaşılması gerektiği sorusuna ayrılmıştır. Bütün bu ilkeler malî istikrar için vardır. Toplumda bir sosyal ahlak sisteminin inşaası ile ilgilidirler. Bütçe birliği ve denkliği, malî kuralların önemi, parasal istikrar, kaynakların doğru tahsisi, üretim ve istihdamın arttırılması, hizmet sunumunda etkinliğin sağlanması sayesinde bir anlam taşıyabilirler. Bütün bu ilke ve kavramların önemine ve birbirleriyle ilişkilerine işaret edilmiştir. Borç sorunu uluslararası bir sorun haline geldiği için, malî disiplini amaçlayan uluslararası standartlar da vardır. Bu standartlara uymanın öneminden söz edilmiştir. Gelişmiş ülkelerde bu önem kolayca anlaşıldığı halde, gelişmekte olan ülkelerde, sorun yine sosyal yapı ile ilgili olduğundan, genellikle bir uluslar arası zorlama gerekebilmektedir. Ama bu zorlama, söz konusu ülkedeki borç sorunu, uluslararası düzeye taştığı zaman olmaktadır. Oysa önceden önlem alınmasının, Türkiye açısından da çok önemli olduğu vurgulanmıştır. Türkiye’de asıl iç borç sorunu, 1980 sonrasında olduğu için, inceleme dönemi olarak 1980 sonrası alınmıştır. İnceleme döneminin bu şekilde tespit edilmesinde, sayısal veri elde etmede ortaya çıkan kısıtlar da etkili olmuştur. Kamu açıklarının ülkelerarası karşılaştırması yapılmış ve veri bulunabilen 50 ülke arasında, 2000 yılı verileriyle, Türkiye’nin liderliğine dikkat çekilmiştir. Sonra Avrupa Birliğine üye ülkeler, gelişmekte olan ülkeler ile Türkiye arasında karşılaştırma yapılarak, Türkiye’de kamu açıklarının çok yüksek olduğuna hükmedilmiştir. Türkiye’de kamu açıkları, Avrupa Birliğine aday ülkeler arasında da en yüksek durumdadır. Kamu borcunun ülkelerarası karşılaştırmasını gösteren grafiklerden hemen hemen aynı sonuçlara ulaşılmıştır. Orta Avrupa ülkeleri, çok borçlu ülkeler arasında gösterilir. Türkiye, iç borçlanma ve toplam borç stoku açısından bu ülkeleri bile geçmektedir. Karşılaştırma yapılan ülkeler arasında enflasyon oranı en yüksek ülkedir. Önce KKBG’nin artışına dikkat çekilmiştir. KKBG’nin hangi bütçelerin açık vermesinden kaynaklandığı ve kamu açıklarını kapatmak için yıllar itibariyle iç-dış borç ve avans yollarının nasıl kullanıldığı incelenmiştir. 1980 sonrasında Türkiye’de kamu açıklarının büyük ölçüde konsolide bütçeden kaynaklandığı ve iç borçlanmayla karşılandığı sonucuna ulaşılmıştır. Konsolide bütçe faiz ödemeleriyle faiz dışı konsolide bütçenin etkileri, ayrı ayrı incelendiğinden, faiz harcamalarının ne kadar önemli olduğu da görülmüştür. Türkiye’de iç borç yükü, stok ve servis cinsinden sürekli artmaktadır. Servisteki artış, çok hızlıdır. İç borç yükündeki artışta, net iç borçlanmadaki artışın önemi üzerinde durulmuştur. İç borç stoğunun türleri itibariyle dağılımı incelenmiş, iç borç yükünü nelerin oluşturduğu ortaya çıkarılmaya çalışılmıştır. 1992’ye kadar konsolide borçların (yani genellikle KİT açıklarının), bu tarihten sonra ise tahvil ve bonoların, iç borç yükündeki artışta önemli oldukları bulunmuştur. Merkez Bankasından doğrudan avansların borç yüküne etkisi, diğerlerine göre çok büyük değildir. Türkiye’de DİBS’ler için ortalama yıllık vade 1999 ve 2000 hariç, bir yıldan kısadır. Borçlanma vadesi, yıl içindeki net borçlanma açısından incelenmiştir. Bir yıldan kısa vadeli borçlanmada, iç borç, devamlı konsolide edilmediği sürece, vade sonunda piyasaya -borç verenlere- ödeme yapılması gerekeceğinden, Türkiye’de iç borç servisinin, likidite üzerinde çok fazla etkili olabileceği düşüncesine ulaşılmıştır. Merkez Bankasından avanslar sınırlansa bile, kısa vadeli yüksek faizli bir iç borçlanmanın iktisadî etkileri, avans kullanımı gibidir. Özel tertip devlet tahvili satışlarını izlemek amacıyla, nakit ve nakit dışı senetlerin net borçlanmadaki payları incelenmiştir. ÖTDT’lerin son dönemde bankacılık sisteminin açıklarını kapamak amacıyla, kamu bankalarına tahvil verilmesi suretiyle arttırıldığı görülmüştür. Türkiye’de net iç borçlanmanın %86’sı tüm bankacılık sisteminden %10’u kamu bankaları dışındaki resmî kurumlardan yapılmaktadır. Banka dışı özel sektörün DİBS talebi sınırlıdır. DİBS’lerde ortalama yıllık faiz, %100’ün üzerindedir. Bu rakam, sadece 2000 yılında %38’e düşmüş olsa da 2001 yılında yine artmıştır. DİBS faizleri, mevduat ve kredi faizlerini etkileyebilmektedir. Bankalar, özel sektöre kredi verme yerine, risksiz ve daha yüksek faizle getiri sağlayan kamu iç borç senetlerine yatırım yapmayı uygun bulmaktadırlar. İç borç faizlerinin yüksek olması, finansal sektörün kredi faizlerini yükseltebilmekte, kredi arzını kısıtlayabilmekte ve kredi mekanizmasının işleyişini bozabilmektedir. Faizlerdeki artışın, üretimi engelleyip engellemediğinin daha dikkatli incelenmesi gerektiğine işaret edilmiştir. Ardından DİBS reel faizleri ve iktisadî büyüme rakamları karşılaştırılmış, devletin DİBS’lere çok yüksek reel faiz ödediği ortaya çıkmıştır. Reel faizler iktisadî büyümeden daha fazla olduğu için, faiz harcamalarının artışıyla birlikte borç stokunun da arttığı görülmüştür. Reel faizler, faiz harcamaları ile borçlanma arasındaki farkın açılmasına neden olabilir. Bu fark, bir süre sonra, daha fazla net borçlanma ile karşılanamayacak boyutlara ulaşabilir. O zaman, para basılmak zorunda kalınabileceğine işaret edilmiştir. Bu dönem geldiğinde, devletin önündeki birkaç alternatif yola dikkat çekilmiştir. Anapara ödemelerini erteleyebileceği, zorunlu konsolidasyon ve konversiyona başvurabileceği söylenmiştir. Devlet, emisyona önem verebilir. İç borcu tekrar sürdürülebilir duruma getirmek için, dış borç alabilir. Ayrıca devletin bilinçli ya da bilinçsiz, sürekli olarak reel faizleri yüksek tutması halinde ne yapılabileceği sorusu sorulmuş, bu soruyla, faizleri düşürmek için mutlaka alınması gereken yapısal önlemlere işaret edilmiştir. Borçlanma, hem kamu sektörüne hem de özel sektöre çeşitli maliyetler getirir. Kamu sektörüne faiz maliyeti yükler, özel sektörün kredi maliyetlerini arttırır. Türkiye’deki iç borçlanmanın bu maliyetleri azaltıcı nitelikte olmadığına dikkat çekilmiştir. Bu iki maliyet unsurunun dışında, alternatif maliyetler ve dolaylı maliyetlerin de Türkiye’de önemli olduğu söylenmiştir. Devletin eğitim ve diğer sosyal harcamalara yeterince kaynak ayıramaması, özel sektörün yatırımlardan dışlanması, iç borçlanmanın topluma getirdiği diğer maliyetlere örnek gösterilmiştir. İç borç ve faiz oranları ilişkisi, çok çeşitli açılardan incelenmiştir. İç borcun, mevduat ve kredi faizleriyle ve DİBS faizleriyle ilişkisi, başlangıçta ayırt edilmiştir. İç borçlanmanın her geçen yıl artmasının, DİBS faizlerini arttırabileceği tespiti yapılmıştır. Mevduat ve kredi faiz oranlarını etkileyebilecek faktörlere, etkileme mekanizmalarında iç borçlanmanın rolüne dikkat çekilmiştir. İç borcun parasallaştırılması, kaydî para ve para arzının artması, likiditedeki genişlemeler, enflasyon, enflasyon beklentileri ya da riski, kredi piyasasının işleyişinde asimetrik enformasyon ve moral çöküntü durumunun var olması, yüksek faiz düşük kur politikası, ulusal geliri etkileyen dışsal ve içsel şoklar, faiz oranlarını arttırabilir. Para talebindeki artışlar, para talebi fonksiyonundaki kaymalar, paranın dolanım hızındaki artışlar, yeni likit varlıkların ekonomi içindeki paylarının artışı, kredi kartı kullanımının yaygınlaşması, iç borcun ikincil piyasasının geliştirilmesi ve derinliğinin artırılmasına yönelik önlemler, faiz oranlarını düşürebilir. O halde iç borcun bu değişkenlere etkisi ya da bu değişkenlerin iç borcu etkilemesi sonucunda, iç borçla faiz oranları arasındaki ilişkiler şekillenecektir. İç borcun genel olarak mevduat, kredi ve DİBS faiz oranlarını arttırdığı, faiz oranlarındaki artışın da iç borç yükünü ağırlaştırdığı ifade edilmiştir. Hem iç borcun hem de faiz oranlarının, dışsal değişkenler olmadığı vurgulanmıştır. İç borç para arzı ilişkisinde, iki konuya çok fazla önem verilmesi gerektiği söylenmiştir. Yüksek faiz-düşük kur politikası çok abartılmamalı ve paranın politizasyonuna engel olunmalıdır. Para arzı değişkeninin kısmî dışsallığına gölge düşüren durumlar, iç borçla para arzı arasındaki ilişkileri karmaşıklaştırmaktadır. Bu durumların ayırdedilmesine çalışılmıştır. Türkiye’de Merkez Bankası, Hazineye dolaylı olarak kredi kullandırmakta, bu kredilerin geri ödemesi ile gelen kamu kâğıtlarını, bu kez özel sektöre (bankalara) APİ yoluyla kredi vermede kullanmaktadır. Bankalara DİBS verilmekte, karşılığında döviz alınmaktadır. Türkiye’de bu mekanizmanın, para arzının içsel olmasının ve kontrol edilememesinin en önemli nedenlerinden biri olduğu söylenmiştir. İç borcun toplam tasarrufların normal artışını engelleyip engellemediği sorusu, karşı tezlerle birlikte incelenmiştir. Birinci karşı tez, “iç borçlanmanın tasarrufları olumlu etkilediği" tezidir. İkinci olarak “iç borçlanma sonrasında tasarrufların artışının yavaşlamadığı” tezinin, Türkiye şartlarında geçerli olup olamayacağı tartışılmıştır. Türkiye’nin iç borçlanma şeklinin ve diğer makroekonomik göstergelerinin, bu iki karşı tezi, çok güçlü yapmadığı ifade edilmiştir. Sonunda, iç borçla toplam tasarruflar arasında güçlü bir ilişki bulunmayabileceği ya da iç borçların toplam tasarrufların normal artışını engelliyor olabileceği sonucuna varılmıştır. İç borç ve tüketim ilişkilerini değerlendirmede, bu kez, iktisat teorisinden kurgusal olarak biraz daha fazla yararlanılmıştır. Malî etkinsizlik hipotezini Türkiye için test eden çalışmalardan örnekler gösterilmiştir. Bu çalışmaların, “iç borçların tüketimi arttırmadığı tezinin dolaylı olarak doğrulanamadığı sonucunu verdiği” ifade edilmiştir. Bu sonuç, iki türlü yorumlanabilir. Birincisi Türkiye’de iç borç, tüketimi arttırabilmektedir. İkincisi, iç borç, tüketimi etkilemiyor olabilir. Ekonomide istikrarsızlığa karşı, tepki mekanizmaları tam olarak işletilebiliyorsa, bu ikinci yorum, tam doğruluk kazanır. Aksi takdirde, kısmen birinci yorumdan yana olmak gerekebilir. İç borcun yatırımlarla ilişkisi, tasarruf ve tüketimle ilişkilerine bağlı olarak şekillenecektir. Bu konuda, iç borcun özel sektörün üretim maliyetlerini artırıcı etkisi ve dışlama etkisi ön plana çıkarılmıştır. Tasarruf ve tüketimle ilişkilerden elde edilen sonuçlara da işaret edilerek, iç borcun yatırımlarla ilişkisinin Türkiye’de çok iyi olmadığı anlatılmaya çalışılmıştır. Türkiye’de sermaye oluşum sürecinin özellikleri, yabancı sermayenin bu sürece olumlu ve olumsuz katkıları, iç borcun bozucu vergilemeyi teşvik edip etmediği, miktarı, vadesi, faizi, hangi kaynaklardan sağlandığı, nerede kullanıldığı vb. kriterler, yatırımları etkileyebilir. Türkiye’nin bu konulardaki eksiklikleri dile getirilmiştir. Türkiye’de iç borcun, bir yandan enflasyon ve stagflasyonu arttırabileceği ve öte yandan bu iki makroekonomik değişkenden etkilenebileceği gösterilmeye çalışılmıştır. İlişkilerin bire bir olmadığına özellikle dikkat çekilmiştir. Bu amaçla örneğin, enflasyonla seçim arasında kuvvetli bir bağ olabileceği vurgulanmıştır. Türkiye’de enflasyonu ve iç borçlanmayı açıklayan faktörler arasında, politik kurum ve süreçlerin rolünün, aslında hiç küçümsenmeyecek kadar fazla olduğu görüşünün önemine işaret edilmiştir. Çok yoğun bir iç borçlanmanın, vergi sistemini bozabileceği ve kayıt dışı ekonomiyi arttırabileceği iddia edilmiştir. En azından, Türkiye’deki iç borçlanma, kayıt dışı ekonomiyle mücadele edilmesine destek olabilecek ya da bu mücadeleye engel olmayacak boyutlarda değildir.
